從本質上講，災害預案是在災害實際發生之前，為促進對應急需求的識别，使響應更加有效而進行的一種嘗試。這涉及組織與程序，以确保響應是組織化的。在制定災害預案時，最需要考慮的問題包括優先次序、職責重疊、領域劃分、任務執行情況、組織間關系和預案層次。盡管預案不可能預料到所有的可能和問題，但是經曆預案過程可以促使組織和社區從災害響應及相關問題的角度進行思考，使響應更加充分和有效。

（1）優先順序

應該認識到，不能預想災害形勢的所有特點和要求。然而，考慮到災害領域的執行情況，應能更快地适應不同的情況和做出更有效的反應。由于所有組織的人力和物質資源都有限，在确定許多可能的領域中應優先考慮哪些方面時可能會出現問題。在特定的災害情況下，一些需求顯然會比其他需求更重要。在這方面，預案人員應考慮如何使資源的分配足夠靈活，以便在緊急期間如果必須改變優先次序時，這種改變不會造成破壞。

（2）職責重疊

由于職責領域的定義通常非常廣泛，因此不同組織對任何給定災害的響應可能存在重疊。這種情況下，預案可以通過允許處理同一問題的組織之間的協調與合作來有效地作出反應。在實際反應中的合作和協調基本上取決于各組織之間的溝通和聯絡。在可行的情況下，預案應包括關于建立聯系的方法和責任分配的定義。因此，任何組織的預案都可能包括具有相似或重疊領域的其他組織的列表。

（3）領域劃分

在災害期間，隻為組織的負責領域進行預案忽略了在作出反應時的具體執行問題。通過将一個領域劃分為更多任務，可以更好地完成如何實現指定職責的預案。每個組織都可以通過概述與其特定領域相關的任務來滿足災害需求。此外，任何響應組織都可以為一些一般性任務進行預案，而不管這些任務屬于哪個領域。

（4）預案任務的執行

具體的災害活動需要為執行任務進行預案。有些任務需要特殊技能，還有一些任務需要特定的資源。由于災害需求的緊迫性，由于缺乏必要的資源而造成的延誤尤其令人不快。因此，預案可以通過考慮執行一個組織各項任務的需要和發展迅速征聘所需人員和物質資源的方法來提高災害反應的效力。因此，有關任務要求的一個重要問題是有關資源的位置。通常會在組織内找到必要的資源，然後可以考慮現有供應是否足以作出反應。如果需要後備資源，或者必須獲得新的物質資源或人力，預案可以指定取得這些需求的地點和方法。

（5）組織間關系

在上面的大部分内容中，都隐含着對災害作出反應的所有要求通常不能在給定的組織内得到滿足。因此，各組織在作出反應時必須相互依賴。預案與其他組織的關系可能是最關鍵的。事實上，組織間的協調是整個社區預案的本質。書面形式的預案可以包括其他組織的相關角色以及如何協調這些角色。當這種關系涉及從一個組織到另一個組織的資源、設備或人員的轉移時，預案可以決定轉移的方式和提供這種幫助的條件。供應組織和接受組織都必須将預期的災害關系的要點納入其各自的預案。

（6）預案的各個層次

對組織間關系的考慮直接導緻我們對災害預案級别的讨論。預案在不同的層次上進行，災害預案可以在組織一級、社區一級、區域一級、州一級和聯邦一級制定。有效的應急響應需要全面的社區預案和組織預案。如果把這些預案納入全面的社區反應之中，情況就會更好。即使預案被給予了較低的優先級，如果它是合理的最新的、可理解的和具有操作性的，它仍然可以非常有助于提高響應能力。即使是當地的災害預案也必須考慮到社區與可能在災害發生時提供幫助的外部團體之間的關系。

當災害來襲時，社區發現其預案和準備往往難以應付緊急情況。責任領域沒有明确界定，任務沒有得到綜合，資源沒有得到分配和有效調動，災害響應活動沒有得到有效開展。在下文中指出了在各種災害中所觀察到的預案一般弱點：

（1）在許多社區，災害預案并沒有明确指定負責評估總體災害情況的官員或組織。在這種情況下，結果是每個小組根據自己的功能和需要收集信息。離散的信息片段被保留在每個組織中，而不是在整個社區的基礎上共享或彙集。

（2）向所有與災害有關的組織、大衆傳媒和公衆傳播緊急信息的安排經常沒有列入災害預案。通常提供另一種機械的通信手段，并在壓力下維持組織内部的通信。但是，确保向其他組織、電台和電視台以及普通民衆提供和分發準确信息的程序在許多災害預案中很少得到考慮。

（3）有些災害預案不要求在災害現場或受災最嚴重的地點設立某種指揮站。在實地沒有一個可以獲取和收集資料的集中地點。某些災害預案處理外地指揮所的這一問題的辦法是擁有一輛載有大量通訊設備的流動貨車或卡車，以便向災害現場派遣。更重要的是，應存在這樣一個中心點。

（4）許多災害預案并沒有充分處理社區緊急情況時組織間協調的問題。許多預案确實提供了集合場地，不同團體的代表可以聚集在一起。雖然可以得到必要的有形設施，但應急預案往往沒有明确規定組織代表應出席會議的具體内容，以及他們在災害影響之前、期間和之後的具體職責。

（5）在某些災害預案中，新的應急領域常常沒有得到充分的指定，或者根本沒有得到覆蓋。災害經常創造新的和重要的職責領域，應該在災害預案中進行具體說明，不然容易被忽視或者造成混亂和沖突。

（6）在災害預案中，某些緊急任務往往比其他任務更容易被忽視。良好的災害預案确保這類任務事先得到清楚的考慮，并分配給特定的組織。

（7）有一種趨勢，尤其是在災害頻發的社區，人們隻對更可能發生的災害進行預案。一項完全針對某些具體災害的預案在某種程度上可能成為對其他災害作出反應的障礙。有效的災害預案考慮到一個地方可能發生的全部災害。

（8）很少有災害預案考慮到從緊急時期到恢複時期的過渡，幾乎沒有一項預案涉及到災後恢複的必要行動。需求、任務和活動在受到影響後馬上就會發生變化，幾天後就會完全不同。災害預案應明确認識到這一點，并實際上應表明恢複工作的大緻優先次序和一般截止日期。

（9）災害預案往往隻是紙上談兵，沒有經過全面的演練。如果沒有演練，就很難确定災害準備工作中的漏洞或其他無效方面。此外，如果預案沒有得到實際執行，人們對其也普遍缺乏熟悉。這增加了在緊急情況下發生混亂的可能性。有效的緊急預案需要在組織和社區兩級執行災害預案。

（10）應急預案往往會過時。即使在相對較短的時間内，社區的資源和可能的需求等條件也可能發生變化。一項過時的災害預案在某些方面可能比根本沒有應急預案更危險，因為它可能給人一種做好準備的錯覺。有效的災害預案需要及時修訂預案，且最好由一些相對自動的審查系統來觸發。

簡要讨論一些實現有效的全面災害預案的一般戰略。這裡假定，有效的預案需要下列條件：第一，為與災害有關的組織拟訂預案，其中包括有組織的災害響應的基本要素；二是将各項組織預案納入社區預案，形成合理的分工；第三，地方一級的預案應以某種方式與外部援助結合起來，在發生重大災害時，外部援助總是有效的。

（1）我們認為，有關災害影響、災害所産生的需求、災害背景和有組織的災害響應的基本要素的知識是充分應急預案的基本要求。這類資料應以口頭和書面形式分發給與災害有關的各團體和組織，這些團體和組織将具有關鍵的災害職責。收集和分發這些知識應由參與全面緊急預案的一些社區機構負責；

（2）應大力鼓勵與災害有關的組織制定自己的災害預案；

（3）如果已經傳播了有關災害的知識，并開始制訂災害預案，那麼一些預案的重要性就比較容易推廣。在這一點上，比較有用的策略是在年内定期召開會議；

（4）如果社區預案是唯一的書面文件，那麼它可能需要更全面，為組織包含相對詳細的小節，并給予廣泛的分發；

（5）組織一級和社區一級的預案應包括編制一份與當地災害有關的公共和私人資源的總清單；

（6）需要發展關于可能卷入當地災害的非當地社區組織的信息和聯系；

（7）如果可能的話，應該進行全面災害的演練；

（8）應利用實際或潛在可能發生的突發事件所提供的機會。如果災害襲擊了一個社區，應盡最大努力制定或修訂災害預案。