應急管理是維護國家安全、社會穩定和人民群衆利益的重要保障，是履行政府社會管理和公共服務職能的重要内容。從國家戰略風險分析和評估的角度來看，未來20年，我國面臨特大地震、特大洪水、城市運行大面積障礙、大規模群體性事件、恐怖襲擊、網絡安全、特大安全生産事故、核事故、局部戰争沖突等複合型重特大突發事件的現實挑戰。在此背景下，保障社會和諧穩定和促進經濟社會持續健康發展的任務越來越艱巨，我國現有的政府應急管理能力與全社會對公共安全保障的需求嚴重不匹配的問題越來越突出，我國現行的應急管理體制和運行機制在決策、協調、執行中存在的嚴重障礙越來越明顯。

近些年，美、日、俄、英、法、德等國都把加強和完善應急管理體制的整體設計作為提升政府應急管理能力的重要突破口。美國早在1947年成立了美國國家安全委員會，在經曆了“9?11”恐怖襲擊之後，2003年組建的國土安全部（聯邦應急管理署簡稱FEMA，隸屬于該部）是聯邦政府應急管理的重要執行者，該部整合了 8個聯邦部門的 22個，其組織規模僅次于國防部，擁有近17萬名編制人員，該部既負責自然災害管理，也負責包括人為災難事故管理，國土安全部部長是美國國家安全委員會成員。俄羅斯早在1994年1月10日，就建立了直接對總統負責的“民防、緊急狀态和消除後果部”（簡稱為緊急情況部），主要負責技術性突發事件和災難類的預防和救援工作，該部直轄40萬人的應急救援部隊，該部隊作為獨立警種，按部隊建制，統一制服，統一警銜。日本政府在中央一級，平時由内閣總理大臣（即首相）召集相關部門和提供公共服務的單位（如銀行、紅十字會、電信電話株式會社、廣播協會等）負責人共同參與中央防災會議，該機構是日常應急管理最高決策機構，負責制定防災基本計劃與防災業務計劃；當重大災害發生時，内閣總理大臣在首相官邸（或備用指揮中心）成立“非常災害對策本部”進行統籌調度，另外，日本内閣專設防災大臣（又稱防災擔當相），内閣府專設有防災局；日本地方政府都成立了應急管理的具體辦事機構（如危機管理室），在平時負責防災救災，在戰時實際承擔具體的人防職能。

整體來看，構建權威高效、平災結合、平戰結合、職責明晰的應急管理組織體系成為這些國家應急管理體制改革的最顯著特征，其具體表現，一是加強最高領導機構的權威性，提高快速的應急決斷能力；二是構建或完善從聯邦政府（或中央政府）到地方政府的應急管理組織，統一加強包括自然災害、人為災難、社會安全事件等各類重特大突發事件的綜合管理；三是加強和完善應急資源的共享集約管理，促進應急管理體制的平戰結合、平災結合。

從我國行政管理體制改革的實際來看，十七屆二中全會提出的深化行政管理體制改革的總體目标是，到 2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。應急管理體制是中國特色社會主義行政管理體制的重要組成部分，建立完善的應急管理體制是促進政府更好履行社會管理和公共服務職能，保證國家和社會安全的必然要求。根據中國特色社會主義行政體制現階段建設的總體要求和現實需要，應急管理體制改革的最終目标是形成與全面建成小康社會相适應、與中國特色社會主義行政管理體制相匹配，系統完備、科學規範、職責明晰、運行有效的綜合應急管理體制。另外，還應注意加快完善國防動員體制、人民防空體制、安全生産監管體制、消防管理體制、公務員應急管理培訓體制、應急管理績效管理和責任追究制度等其他相關制度的改革，進一步促進政府應急管理工作的決策、執行和監督工作的優化，促進政府風險管理和應急管理準備工作的切實加強，促進政府應急管理能力的整體提升，更好地履行社會管理和公共服務職能。

當前，我國的應急管理體制的整體設計需要在進一步加強應急管理法制化、規範化、标準化和兼容化建設的同時，一并考慮以下方面的制度設計。

加強應急管理最高決策職能的制度設計。目前，我國在省級政府層面基本都成立了應急管理的領導機構，但是在中央層面并沒有真正明确日常性的應急管理綜合決策機構，導緻現行的應急決策體制在預防與處置、常态與非常态方面結合不夠，轉換時往往需要一個臨時抽 組、磨 合 過程，難以适應越來越常态化的重特大突發事件的處置需要，同時導緻對地方政府應急管理的指導和督查工作較難開展。另外，從國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國家安全生産委員會、國家防震抗災委員會、國務院食品安全委員會、國家森林防火指揮部等機構的實際來看，議事協調機構過多、過雜，部分職責交叉、重疊且權威性不足。建議研究成立中共中央（或國家）應急管理委員會作為黨中央、國務院應急管理的最高決策機構。其具體職能應包括：負責協調、指導各地區各部門貫徹落實黨中央、國務院關于加強應急管理的決策部署，指導和重點協調、推動涉及多個部門的應急管理重要事項的解決；加強針對重特大突發事件的應急決策職能；對各地區各部門開展應急管理工作情況進行指導和督查；指導開展政府風險管理建設工作；加強對應急管理有關重大問題的研究，提出加強和創新應急管理的重大政策措施建議；協調、指導應急管理法律制度建設；辦理黨中央、國務院交辦的其他事項等方面。同時，要研究和考慮在中共中央的日常辦事機構内部設立應急管理辦公室，并與國務院應急辦合署辦公，增強其工作協調的全面性和權威性。

加強應急管理辦事機構的協調職能、風險防範職能和監督檢查職能設計。目前，國務院應急辦的職責有限、規格偏低、協調能力偏弱、編制偏少，制約了其發揮運轉樞紐作用的發揮，同時，由于現行地方政府應急體制與中央政府的應急管理體制銜接不夠緊密，管理的運作模式不一緻，機構設置和職能配置不統一，人員配備不足、人員結構不合理，導緻運轉職能發揮不夠充分，嚴重影響了日常工作。應考慮完善現有應急管理辦事機構的職能，提升國務院應急辦的規格，設置國務院總值班室（含應急值守、信息研判等）、綜合指導局（含規劃、預案、演練、科普宣教等）、協調管理局（含人民防空、國防動員、軍地聯系等）等。把國務院應急辦現有的“組織開展應急預案體系建設，協助國務院領導同志做好有關應急處置工作；辦理安全生産、信訪以及國務院應急管理方面的專題文電、會務和督查調研工作”職能，調整為“指導開展應急管理預防與準備，組織開展監測預警、信息研判和風險管理，協助國務院領導同志做好有關應急處置工作，指導和協調開展人民防空、軍地協同、國防動員等工作，監督檢查各地各有關部門的應急管理開展工作”，增強其執行和監督職能。

加強應急管理具體執行部門的救援服務職能設計。在現行的應急管理體制下，突發事件應對資源分散在各個部門，既重複建設、浪費嚴重，又力量分散、效率低下。同時，應急救援服務職能嚴重偏弱。以消防為例，我國的現役消防力量為17萬人，遠遠低于發達國家按人口計算的平均水平（如日本為24萬人、德國為10.5萬人），同時，我國現行救援和安全生産監管體制已經越來越難以适應人民群衆日益增長的公共安全服務需求。應研究設立公民保護與應急救援部，考慮優化和合并國家安全生産監督管理總局（國家安委會辦公室）、國家人防辦、中國地震局、公安部、民政部等部委的有關機構。按照應急管理的工作流程和規律，設置監測與預警局、預防與準備局、綜合救援局、災害恢複和救助局、資源保障和科技裝備局、綜合管理局等機構，重點加強公民保護、監測預警、綜合救援、人民防空等執行和監督職能。