摘要：“911”恐怖襲擊震驚了美國，同時也在理論和實踐中對公共行政提出了前所未有的挑戰。然而，仔細審視這些挑戰，我們會發現一個熟悉的核心問題:從根本上講，國土安全是公共行政部門最古老的難題之一。盡管該領域有很多關于解決這一難題的觀點，但國土安全引入了新的及其困難的一些維度:将基于場所的問題與功能組織的服務相匹配;确定并實現所有公民都應得到的最低限度的保護;建立一個可靠的學習系統來解決那些平時很少發生的問題;平衡新的國土安全任務和仍然重要的現有任務的關系;在支離破碎的治理體系中滿足公民的期望。這些挑戰要求建立一個新的、更有效的應急協調制度，使政府能夠靈活地發展以符合新出現的不可預測的問題。

2001年9月11日的恐怖襲擊是對公共行政面臨的新挑戰發出的令人膽寒的警告，社會陷入各種各樣的恐慌。這是一個如何處理新情況的問題，同時把許多以前的事情做得更好，并以不同的方式應對舊事物。從根本上講，這些都反映了一個永恒的問題——行政工作的協調。正如Harold Seidman(1998)所指出的，協調是公共管理的哲學基石。一個關鍵的問題是:能否從現有的理論演繹出關于國土安全協調的命題?現有理論為國土安全協調提供了堅實的基礎。然而，它也有大量漏洞。解決這個問題需要一種複雜的方法，以現有的行政結構和政策能力為基礎，但又能在需要時有效地将它們結合在一起。在本文中，作者将這種方法稱為有條件的協調（contingent coordination）。

通過對比五角大樓和世貿中心在恐怖襲擊後的組織協調行為，作者認為案例說明了兩個更基本的觀點:此類國土安全危機的核心是協調問題；協調問題也因事件而異。的确，國土安全處理了許多傳統的組織協調問題，并放大了成敗可能帶來的後果。它還引入了必須以某種方式融入舊元素的新元素。有效的國土安全應對需要根據國土安全問題的特殊性和這些問題很少以常規方式出現的事實進行協調。每一次事件都需要針對其提出的特殊需要做出特别的反應。

國土安全存在五個不同的協調問題：

1.匹配位置和功能。有效的國土安全需要功能與地域的密切匹配，而公共行政理論長期以來将地域與地域的協調作為該領域的基本矛盾之一。

2. 基準線的定義。美國的政治傳統一直推崇地方自治和個人選擇。然而，确保地方至少有最低限度的準備，以确保一些公民不因其所居住的地方而面臨不可接受的風險。

3. 建立可靠的學習體系。有效的協調依賴于建立例行公事，而有效的例行公事則依賴于從錯誤中吸取教訓。然而，幸運的是，恐怖主義事件很少發生，也無法預測，之前發生的事件可能無法提供未來問題的線索。新的理論和方法操作測試的機會很少。

4. 新舊平衡。應對國土安全挑戰既需要做好舊工作，也需要做好新工作。國土安全部門面臨着建設新能力和維持舊任務的挑戰。政府機構要繼續滿足現有的任務，在新的任務中脫穎而出，并将兩者結合起來。

5. 在一個支離破碎的體系中滿足公民的期望。政府如何能讓它們在面對無法預測和潛在破壞性的威脅時變得安全? 政府能做什麼，不能做什麼？它提出了改變政府組織文化，以使其具備迎接新挑戰的能力的難題。在不損害基本公民權利和公民自由的前提下，美國的制度能否得到加強，以提高成功的幾率？

對傳統的公共行政來說，協調的核心是一個結構問題，理論家和政治領導人曆來依靠組織結構來解決協調問題。早在1937年，古力克（Luther Gulick）就認為艱巨的工作需要工人之間的分工，組織是關于工作的劃分和各部分之間的協調。組織的方式有四種，而且隻有四種:目的、過程、人員或地點;組織領導者必須在這四個選項中選擇一個，而且隻能選一個。政府通常根據職能選擇組織。古力克的結論是，這往往是最好的選擇，因為所有人員都能理解目的，這種觀點源于泰勒(1911)對科學管理的追求。

古力克也意識到，職能組織（organization by function）伴随着根本性的問題，通常很難整齊地劃分工作，這不可避免地會造成差距和重疊，從而産生服務問題和效率低下；也這可能會讓管理者對公民的觀點和員工的反饋視而不見。然而職能組織與政府的使命和公民期望政府采取的方式非常吻合，也因為其他三種組織策略可能帶來更困難的問題。國土安全局也是基于此種考慮建立的。

西蒙（Simon, 1947）認識到協調如何發揮作用，以及如何最好地發揮作用，取決于問題的性質、組織的性質及其雇員的性質。西蒙主張通過決策來協調，而不是通過結構來尋求協調。“911”事件證明了西蒙的觀點。然而，古力克的分析表明，這種協調的核心為何如此難以管理:它需要強大的有職能組織的官僚機構之間的聯系，才能解決一個基于位置的問題。危機越嚴重，協調就越難确保。事實上，組織結構能夠實現的協調是有限度的。國土安全的許多關鍵協調難題的解決需要非結構性的方法，包括跨組織網絡(如消防部門之間的互助協議)、改進的信息技術和更強大的政治領導。

首先，地方政府在應急準備方面差異很大。其次，這種差異取決于他們協調能力的差異。地方官員抱怨聯邦沒有提供足夠的資金支持，聯邦官員則批評一些地方官員沒有足夠認真地對待國土安全威脅。此外,聯邦緊急狀态管理程序往往是高度不均勻。問題的核心包含兩個問題:美國地方自治的曆史傳統，在政治和實踐上限制了聯邦對州和地方政策的控制；制定和執行标準的技術難度，尤其是政府間項目和緊急服務的标準。

從本質上講，國土安全深深編織在美國聯邦制的體系中，任何參與者都不可能權威地為其他參與者定義目标和措施。美國人也希望在安全問題上得到平等保護。這提出了一個理論無法回答的難題。在政府間系統中，各級之間的界限是模糊和不斷變化的。面臨的問題是需要采取強有力和協調一緻的行動，其效力取決于各州政府之間的協調和至少保證最低限度的保護。該體系還面臨其他政策挑戰(如民權、福利和高速公路建設)，其中聯邦政府制定并實施了最低标準。國土安全提出了通過類似高速公路撥款的工具來保障公民權利的挑戰。它意味着強有力的聯邦标準制定和地方績效報告。

協調就是把複雜而困難的事情變得既簡單又常規。在某種程度上，這是一個組織設計的問題。從本質上講，協調主要是向後看的，它試圖找出未來系統故障的可能來源。然而，國土安全對這種做法提出了嚴峻的挑戰。首先，恐怖分子很少可能對同一件事進行兩次嘗試。其次，恐怖事件提供的學習機會相對較少。第三，計劃者不能預測每一個可能的威脅。第四，設計盡可能安全的系統是一種規避巨大生命财産損失的價值取向。

分析師們長期以來一直推崇存在冗餘的系統。從邏輯上講，對國土安全來說，冗餘不過是大規模低效率的一個理由。從定義上講，國土安全面臨的威脅是不确定和不可預測的，威脅實際上是不可預測的，資源是有限的。事實上，随機冗餘可能為精心策劃的攻擊打開大門，可能會增加而不是減少國土安全風險。

國土安全與大多數政府項目的不同之處在于對錯誤零容忍，任何疏忽都可能帶來災難性後果。拉波特（LaPorte，2002）認為管理者希望防止攻擊，并在發生攻擊時将損失降到最低，理想的情況是最小化第一類錯誤(在不是問題的情況下浪費資源)和第二類錯誤(問題潛伏在系統中)。因此，最根本的問題是如何最好地找到平衡。美國國土安全體系存在固有矛盾，首先是信息問題，其次存在倒退的風險，兩種錯誤此消彼長。

政府不能将大型機構專門用于國土安全挑戰：這将造成資源浪費，增加重複，擴大重疊。但是，通過擴大現有機構的任務，它要求各機構在其當前的任務與新的職責之間取得艱難的平衡。此外，國土安全部的管理人員面臨的挑戰是，要把通常被評為表現良好的組織與長期被認定為問題組織整合起來。美國公共行政研究中有大量關于政府重組的文獻。事實上，現有的大多數文獻都基于組織形式的零和概念：一件事越多，意味着其他事情就越少。國土安全部的前提是對一件事(國土安全)要求更多，對其他任何事都要求一樣多，這在理論上是新的挑戰。

存在兩個問題：一是政府官員能夠負責任地保證的安全水平有限，政府官員有計劃和培訓，預算和設計，協調和測試等工作内容，但他們永遠不能覆蓋所有可能發生的突發事件；另一個問題是，不能孤立地追求安全，在國土安全中,這意味着定義什麼級别的風險是可接受的,以及如何平衡自由與安全。

這還需要創建一個高可靠性的治理系統。要使國土真正安全，聯邦制不僅需要是一種政治制度，而且需要是一種緊密結合的行政結構，一種能提供高水平可靠服務的行政結構。國土安全不可避免地是一項政府間職能，國家政府利用情報來識别安全風險，而州和地方政府則派出部隊提供安全保障，并管理任何襲擊的後果。因此，國土安全要求政府領導人在聯邦制的政治屬性與将地方政府打造成一個可靠的體系的必要性之間取得平衡。

簡而言之，國土安全構成了嚴峻而關鍵的協調問題。對于公共行政和公共管理的研究或實踐來說，這個難題并不新鮮，但國土安全将傳統的挑戰轉變成了一種新的形式。它要求管理人員和決策者設計有效的服務系統。它還要求它們開發能夠對廣泛不同的威脅和問題做出快速和有效反應的系統。這意味着他們必須擅長應急協調：确保不同級别的政府、機構和公務員之間的協作工作，以應對可能很少發生、也可能永遠不會重複的關鍵問題。這些問題的連續性和零容忍錯誤的性質，加上有關機構和政府正在進行的任務，要求對公共管理采取新的和創新的辦法。這些方法必須牢固地紮根于美國民主制度的長期理想之中，但它們必須适應國土安全所造成的不斷變化和不可預測的行政問題。