核心觀點：
　　傳統應急風險管理機制的弊端
　　傳統的應急風險管理機制受制于緊急事件的不可控性，其應急機制往往着重于風險發生後的治理。
　　傳統應急管理機制由于主管機構的碎片化與其政績考核單一性的特點，容易出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的情況。
　　多部門介入的應急機制存在工作内容上的重複或對立的問題，非常影響效率。
　　現行的應急管理機制停留于政策制定以及對國家力量的運用，對民衆以及社會團體缺乏有效的引導。
　　新時代迫切需要實現應急風險管理機制常态化
　　事前應急機制一個維度在于準備和預警，亡羊補牢式的應急風險管理機制雖然在一定程度上有效。
　　應急風險管理機制的目的在于保障人民群衆安全、保證人民群衆高質量生活水平、建立政府的公共信任感以及促進社會和諧。
　　應急管理部的成立建立起了一套自上而下的垂直管理體系，将應急管理的利益相關者統一為一個有機體，這樣政策的執行将更有效率。
　　常态化應急管理體系應當具備特點是應急資源的常态化、應急規章制度的常态化等。
　　根據2018年3月全國人民代表大會通過的《國務院機構改革方案》，國務院設立了下屬機構應急管理部，該部門整合了民政救災、地質災害防治、水旱災害防治和消防等職能，将風險預防、風險控制和風險治理等工作進行系統化管理，标志着我國的應急風險管理工作進入了新階段。
　　現代風險管理最早起源于私人部門，其中，金融行業的風險管理最具有系統性和全面性。所謂系統性，指的是風險管理包括風險監控、風險預測、風險防範和風險治理等一系列系統的步驟。包括銀行、證券公司在内的金融機構不僅需要在内部設置專門的風險管理部門，還要接受國家的協調控制以及管理，這兩種風險管理的目的具有顯著差異。
　　金融機構内部的風險管理部門通過協調自身的管理模式和運行模式來規範金融操作，預測外部環境所帶來的風險并予以應對，其根本目的是在金融機構利益最大化的基礎上保證金融機構自身的穩定運行。而政府部門進行風險控制則基于其對宏觀經濟環境和金融市場的把控，其根本目的是維持金融市場和國民經濟的穩定運行。
　　在此基礎上，将風險管理理論的邊界進行拓寬與延伸，借鑒金融行業的組織風險管理經驗為公共部門所用。本文提出的建立常态化的應急風險管理機制指的是擺脫傳統的應急機制存在的滞後性的問題，這種出了毛病再治理的方式雖然能起到亡羊補牢的作用，但是無法完全彌補風險帶來的損失，對于風險，應當從源頭上進行規避和防範，将風險管理常态化。設置應急管理部的機構改革措施既要求公共部門對風險突發應當具備出色的應變能力，也要求有專門的部門負責監控、預測與規避風險，從最大程度上減少緊急事件帶來的損失。
　　傳統應急風險管理機制的弊端
　　偏重事後治理，疏于事前防範
　　由于應急風險管理機制的對象是緊急事件所引發的風險，傳統的應急風險管理機制受制于緊急事件的不可控性，其應急機制往往着重于風險發生後的治理。
　　但事實上，由于風險本身具有可擴張性，風險也容易緻發其他風險，所以未雨綢缪，從源頭上進行事前防範以及事中積極的防治措施相對于事後治理來講，其減少突發事件帶來惡劣影響的效果更為顯著。
　　以本世紀初發生的公共衛生危機SARS病毒來說，當時我國由于缺乏應對大規模急性傳染病蔓延的經驗，沒有及時隔離病患、控制流動、加強監測，導緻病情在早期蔓延較快，引發一定程度上的民衆恐慌。
　　除此之外，突發性的公共衛生事件諸如“三鹿奶粉事件”“長生毒疫苗事件”等包括威脅食品安全、藥品安全的人為或自然形成的突發性公共衛生事件，其在國内以及國際上造成惡劣的後果都暴露了傳統應急管理機制缺乏有效的預警和監督，“救命稻草”式的應急機制并不可取，因為此類事件往往以民衆生命為代價，雖然可以通過事後應急機制進行有效控制，但是其造成的損失往往是無法逆轉的。
　　責任部門的碎片化
　　緊急事件易引發一系列的連鎖反應，傳統應急管理機制由于主管機構的碎片化與其政績考核單一性的特點，容易出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的情況。
　　緊急事件的發生對應急管理機制是重大的考驗，由于緊急事件具有一定的縱深性，原有體制中存在的尚未暴露的問題可能會被放大，公共部門、社會、人民群衆都會遭受這樣的考驗。
　　這樣碎片化的應急機制離不開公共部門之間的協作，但是協作的問題在于主管上級機構的不同導緻不同公共部門應急的目标不同，其接受到的應急指令也存在一定的差異。
　　另外，協作機制如果缺乏完善的績效評判機制，容易出現“各掃門前雪”的情況，應急機制難免出現盲區；但如果存在績效評判機制的話，部門間的競争就會被擴大化，從而影響協作的效果。
　　因此，多部門介入的應急機制存在工作内容上的重複或對立的問題，非常影響效率。一個典型的例子是我國政府對于汶川大地震的應急管理。我國對于自然災害的應急管理設置了預案、監測預警、處置救援、恢複重建四層應急機制。在此機制中，預案預警由于牽頭部門衆多，涉及行業廣泛，出現了不銜接與不協調的低效率問題；在恢複重建的過程中，地方政府與國家部委缺少統一行動，制定的政策缺乏實際操作的可能性，導緻重建工作出現了滞後的局面。
　　缺乏社會力量引導機制
　　構建應急管理機制的目的在于保障人民群衆安全、保證人民群衆高質量生活水平、建立政府的公共信任感以及促進社會和諧。應急管理機制與社會和人民群衆是無法脫離的，但現行的應急管理機制停留于政策制定以及對國家力量的運用，對民衆以及社會團體缺乏有效的引導。
　　應急管理體制是政府構建的覆蓋到每一個公民的風險規避網絡，但是如果僅僅依靠政府力量，應急機制就會效率低下，效果不明顯；另外，風險治理也應當為社會力量提供引導，在汶川地震的救災與治理的過程中，出現了社會志願性救災隊伍無災可救、社會資源區域性擁堵得不到疏通、公民有救災參與熱情但無處發揮力量以及捐贈物資無法到達災民手中等問題，這都是政府缺乏有效的社會力量引導機制所導緻的。
　　應急風險管理機制常态化
　　在對傳統應急管理機制進行分析的同時，也應當據此進行改良與創新。一個完善的應急風險管理機制應當擁有高效的組織架構、全面的應急體系和多元的主體參與。突發性事件的應對如果“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，不思考如何防範與監測，就會顯得十分被動。因此，政府部門需要構建事前應急機制，化被動為主動，以不變應萬變。
　　事前應急機制的構建
　　事前應急機制一個維度在于準備和預警。亡羊補牢式的應急風險管理機制雖然在一定程度上有效，但是無法逆轉既成損失，隻有進行準備和預警工作才能将損失降低到最小。
　　應急準備機制構建的責任主體是政府，但又不能僅僅依靠政府。突發公共危機的影響宏觀上表現為群衆對政府信任程度、社會與宏觀經濟穩定性以及可持續性；微觀上則表現為居民群衆個人财産與生命安全以及個人的發展。政府即使制定準備機制，也需要微觀個體的落實與支持。
　　例如，我國森林衆多，森林火災易引發大規模的安全事故，政府部門有責任制定森林火災相關法規，通過法律手段來規避此安全風險。但是，此機制具體是由個體公民所執行的。
　　無法否認的是，法律手段是減少微觀個體主觀觸發風險最直接的方式，但是良性的引導也是十分有必要的，因為安全事故造成的既定損失有不可逆的成分，刑事和民事上的處罰僅僅有震懾效果，通過震懾效果來降低風險發生概率的事前應急準備機制的作用路徑與事後應對機制無異。
　　所謂良性的引導，指的是加強微觀個體的風險防範主觀意識，而不是讓民衆被動式地接受，所以公共部門應當做好宣傳與教育工作，讓民衆認識到風險防範的必要性，樹立社會責任意識。
　　應急準備機制的另一個維度是設立應急預案。應急預案設立的目标是保證在風險發生時，将社會、人民群衆以及政府的損失最小化，做到有備無患，未雨綢缪。
　　以我國自古以來頻發的洪澇災害為例，由于我國祖先最早于黃河流域進行農耕，洪澇災害成為必須面對的突發事件。有記載稱，早在春秋時期，我國祖先就通過築造堤壩來抵禦洪水。
　　随着時代的發展以及政府職能的轉變，政府部門将固态防守形式的治水與動态預案形式的治水措施相結合，在以預防為主的同時，進行洪澇災害預演，發動群衆參與，保障在洪澇發生後，政府和人民群衆能作出最優選擇。
　　洪澇災害的治理離不開監測體系，我國水利部門擁有一套依托現代信息系統的完善的水位監測體系，可以預測未來水位走勢，以此與應急準備機制和應急治理機制相結合，保證洪澇治理的高效率。由于應急管理機制關乎民生，黨和政府對于構建科學的應急風險管理機制非常重視。預警機制作為事前應急機制的核心部分，對風險甄别和風險治理有着非常顯著的指導效果。
　　具體分析來看，預警機制的效果在于預警的時效性和科學性。由于現代監測技術較為成熟，我國對于災害和公共安全事故的監測無論是指标體系還是監測結果都十分科學；另外由于數據技術的革新，我國的風險監控是動态連續的，這也保證了預警的時效性。技術成熟保證了監測的科學性，那麼人為的操作則是監測系統的關鍵一環。監測人員應當認識到個人工作的重要性以避免渎職；而一旦監測到險情，監測結果需要通過媒體宣傳部門及時地傳遞給主管部門與公衆，動員人民群衆參與到緊急情況的應對中來。
　　常态化應急體系的構建
　　前文論述了關于構建應急風險事前準備機制的機理與路徑。傳統的應急風險管理機制缺乏科學的組織，更類似于一種臨時的應急風險管理機制；而構建事前準備機制的好處在于可以從源頭防範風險以降低緊急事件的危害。在此基礎上，應急體系應當趨向常态化。
　　突發性的災害風險與公共安全事故造成的影響往往是多元的，因此風險治理工作中涉及的責任部門十分繁多，不利于排除風險的不良影響。以自然災害為例，自然災害直接作用于人民群衆的生命财産安全，政府需要組織應急隊伍進行救援，安撫受災群衆；也要發動社會組織進行援助，對災區并發式的風險如疾病等進行控制。
　　另外，災後恢複與重建需要資金、政策與人力扶持。僅僅根據上述的簡單描述，自然災害風險就涉及了衛生部門、民政部門、财政部門、公安部門、軍隊等多方責任主體，雖然有中央政府統一協調與指揮，但是由于各部門的風險應急隊伍的直接領導部門為其直接上級，容易出現配合效率低、責任分工不協調等影響救援效果的問題。
　　據此，随着2018年全國兩會期間國務院機構改革方案的出台，應急管理部的設立成為應急體系常态化的契機。根據前文的分析，應急責任部門要避免碎片化的組織架構，設立專門的應急責任部門的意義在于将應急指揮系統進行整合，在風險發生時統一調配資金、救援隊伍等應急資源。另外，專門的應急責任部門在建立防範體系時也是十分必要的，先前零散的部門設置在日常工作中往往重心不在風險防範，得到的專項配套資源較少。應急管理部的成立建立起了一套自上而下的垂直管理體系，将應急管理的利益相關者統一為一個有機體，這樣政策的執行将更有效率，一個專項的隻從事應急管理工作的部門将擁有更多的集中性的力量來完成應急工作。
　　前文提到，設立常态化的責任部門來完成應急風險的統一管理，而依托行政力量建立起統一的指揮系統歸根結底是為了合理調配資源，協調應急管理主體的利益。在此基礎上，本文嘗試提出構建常态化應急風險管理體系。
　　傳統的應急風險管理體系已具備應對風險的能力，但是缺乏一種長效的防治機制。緊急事件的危害一方面來自于其造成的客觀的傷害與并發風險，另一方面則是易引發民衆的不信任和恐慌情緒。常态化的應急風險體系既可以降低風險的客觀危害，也可以克服民衆的恐慌心理，增加民衆對政府的信任感以及對自身安全的信心，這是和諧社會的必要條件之一。因為我國行政體制的核心是政府部門，所以常态化的應急管理體系是由常态化的責任部門拓展而來的。具體來說，常态化應急管理體系應當具備以下幾個特點。
　　應急資源的常态化
　　應急資源包括物資、應急隊伍和應急場所。物資的常态化指的是設立常備資金和通暢的物資募集與轉移渠道。每年由财政和社會力量扶持建立專項資金，用于應急準備、應急監測、風險治理與恢複重建，在風險發生時，應當為社會力量開通參與風險治理與恢複重建的渠道，将社會資源有效利用是風險治理的高效做法。
　　常态化的應急隊伍作為動态化的應急資源，應當具備專業的救援能力，這種應急隊伍既可以是官方性質的，也可以是官方雇傭或者志願性質的第三方機構。從屬于官方的應急隊伍在未發生災害的時間裡應當保證處理緊急事件的日常訓練，還應當負責應急準備與預警工作。應急隊伍也要負責公衆教育、組織公衆應急演練。由于緊急事件種類繁多，誘因和發生狀況形态各異，所以應急隊伍既需要專業性，也需要通用性，更需要做到“時刻準備着”。
　　應急場所被認為是城市基礎設施完善的象征。應急場所一方面需要保證群衆的安全，另一方面則需要有通暢的通道保證在緊急情況來臨時能及時疏散。由于滿足上述條件的應急場所一般需要在市區中占據較大面積土地，而風險發生是不确定的，容易造成資源浪費，所以政府既應當設置常備應急場所，也應當設置後備應急場所。後備應急場所可以在平日裡承擔其他職能，但是應當保證在緊急事件發生時，能及時地轉化為應急場所。
　　應急規章制度的常态化
　　規章制度是應急管理機制有效實施的保障。應急規章制度應當貫穿整個應急管理體系中，應當涉及應急工作人員的管理與規範、應急流程的組織與規劃。應急規章制度應當具備嚴格與靈活的雙重特點。由于緊急情況的處理與應對是在曆史過往的積累中逐漸成熟起來的，所以應急操作應當嚴格執行。但是，由于緊急事件的特異性，要具體問題具體分析，應急規章制度應當保留空間讓應急事項靈活運行。靈活的另一層意思是規章制度的因地制宜，由于應急規章必然是一套自上而下的制度，中央與地方的視野不同，設立的制度也應當有所差别。中央政府設立應急規章制度是對全國的典型問題進行典型分析，設立的規章制度具有普遍性；但是緊急事件是具有地域性差異的，地方政府設置規章制度要注意因地制宜，不能一味地教條。
　　另外，要特别提到的是我國設立應急預案的做法，應急預案作為應急準備機制中的重要規章制度，一直被各級政府重視。按照規定與一般性的政績考核量表的要求，我國地方政府需要設置應急規劃委員會來設計完備的應急預案。過往的應急預案存在着過度重視細節，規章設置有沖突和重複，規章過于理想化不易操作的問題。随着應急管理部的成立，沖突重複的應急預案将不複存在，而對于笨重不易操作的應急預案，應急管理部應當依靠垂直的管理體系由中央和地方部門協作進行改革，按區域設置統一的多方面的應急預案以便于協調和操作。
　　文章來源：《學術前沿》2019年03上
　　《當前亟需推進應急風險管理常态化》（微信有删節）
　　作者：武漢大學政治與公共管理學院教授王增文
　　原文編輯：趙鑫洋
　　新媒體編輯：浦天龍
　　視覺：王嘉骐