自然災害的損失是由天災或自然因素(緻災因子) 加上承災體的易損性所造成的。緻災因子作為一種自然威脅是無法消除的，但可以借助防災技術來減輕其破壞程度，而承災體的易損性則是可以人為管理的。

美國的自然災害應急管理體系

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美國的自然災害應急響應框架

自“卡特裡娜” 飓風事件之後，美國政府對其應急管理制度進行了反思，于2006 年10 月制定了《卡特裡娜後應急改革法案》，明确提出建立國家應急準備系統，對國家應急管理戰略做重大調整。

2008 年1 月頒布《國家響應框架》，該框架是美國應急響應的指南，規定了各級政府、私營部門以及非政府組織的角色和職責，以美國國家突發事件管理系統為平台，為應急管理工作提供了一套完善的框架。

美國的自然災害應急響應框架采用國家—州政府—市政府三級管理體制，應急救援一般遵循屬地原則和分級響應原則。

自然災害應急管理具體由聯邦緊急事務管理局(FEMA) 負責總指揮，FEMA 在全國設立了10 個應急管理分局。在美國現行的聯邦體制下，國家級主要是由FEMA 牽頭組織和協調相關部門制定災害應急管理方面的政策和法律，組織協調重大災害應急救援，提供資金、物質以及科學技術方面的信息支持，組織開展應急管理的專業培訓，協調外國政府和國際救援機構的援助活動等。聯邦政府的國家海洋與大氣管理局、國家疾病預防控制中心、國民警衛隊、運輸部、航空管理局、農業部、紅十字會等部門，也承擔着自然災害應急管理等方面的管理職能。

FEMA 并非對每個災害都做出反應，隻有當某災害超過一個州的承受能力且州長提請聯邦救助時才會行動。

處理各種自然災害問題的主要責權在州一級，并且可通過專門授權，向州屬各城市分權。州政府主要負責制訂州一級的應急管理和減災規劃，運用稅收和增加公益金的手段從事廣泛的自然災害管理活動，包括興修水庫、堤防、海塘及投資于劃分災害風險區、繪制風險圖、預報災害和社會教育等計劃。同時，各個州政府建立州級的應急處理中心，在自然災害發生時監督和指揮地方應急機構開展工作。地方政府(主要縣、市級) 承擔災害應急一線職責，具體組織災害應急工作。根據災害應急管理職責和運作程序，由災害發生或可能發生地的政府首先開展災害應急工作，當災害發展到超過其應急管理權限和應對能力時，逐級報上一級政府負責接管災害應急工作。

針對自然災害的應急管理預案與落實措施

美國一貫重視通過立法來界定政府機構在災害管理中的職責和權限，理順各方關系。美國已先後制定了上百部專門針對自然災害和其他緊急事件的法律法規，且經常根據情況變化進行修訂。

1950 年制定并經1966 年、1969 年和1970年多次修改的《災害救助和緊急援助法》，是美國第一部與應對突發災害事件有關的法律，規定了聯邦政府的救援範圍及全面協調預警、防災、減災、緊急管理、恢複重建等工作。根據美國最新的國家災難恢複框架(Natural Disaster Recovery Framework) 及國家應急反應框架(Natural Response Framework)，美國應急響應預案體系由聯邦、州、地方三級政府和民間的不同領域應急計劃和預案組成(楊新紅，2012)。這些應急計劃和預案一般都對應急反應的目标、範圍、框架、組織、權責、政策、調動、指揮、實施等做出了規定和安排，并在不同程度上涉及政府、私人部門和民間志願組織應對緊急事件的準備、反應、恢複和減災的具體分工和安排，部分應急計劃和預案相互間存在一定的聯系。

美國自然災害應急管理措施具體分為減災措施—災前準備—應急響應—災後重建4 個環節(梁永朵等，2009):

1. 減災措施主要指聯邦和地方政府通過制訂一些減災計劃和措施，以減少和排除災害對人民生命财産的影響。例如，設計和建設防災減災工程，對各種災害易發區的建築物和設施是否按照國家标準建設進行日常檢查，并責成有關方面對存在的問題進行整改，在各種災害易發區開展政府支持的災害保險等。

2. 災前準備主要包括提供應對各種自然災害的技術支持，建設災害監測預警系統，建立災害服務信息迅速傳播的平台和工作機制；建設必要的應急避難場所，做好災害公共衛生、醫療、救助搶險等應急準備；在全國廣泛開展災害應急知識培訓、災害應急演示、防災科普教育等。

3.應急響應主要指災害預計發生或已發生時，通過政府的組織管理，努力并及時調配資源緊急應對災害，主要包括協調各級政府、各個部門進行救援，組織人員緊急轉移，加強災情的評估及預測，迅速、科學地評估災害影響程度，緊急調配設備、隊伍、資源應對災害等。

4.災後重建包括對災後受害者提供緊急的臨時性安置建設，根據災情及時提供救災資金，進行災後重新規劃、恢複重建，進行各種災後保險賠償等。

美國飓風風險監測與應急管理的成功經驗

在應急響應框架下完善的預案體系及落實措施保證了美國政府應對飓風的成功，美國應對飓風的成功經驗可以歸結為以下幾點：

1. 系統統籌。美國自然災害應急響應架構顯示了美國聯邦政府在應對自然災害時的統一協調系統。FEMA 在整個災害風險應對和應急管理中起着關鍵作用，使整個風險管理職責明确且統一規劃和行動。

2. 建立完善的數據庫并在此基礎上預測評估災害風險。美國飓風風險管理研究文獻相當多，其主要來源于美國國家自然科學基金會資助的研究項目和FEMA 的有關資料，内容翔實，涉及風險監測與識别、評估、處理和預測等方面。這說明美國風險管理學者對飓風的預測、評估工作高度重視，同時，這些工作是建立在長期監測和完整收集數據的基礎上的。國家海洋與大氣管理局根據對飓風監測獲得的相關數據，由國家飓風中心建立預測數據庫，及時預測和預報飓風的發生、發展和變化情況。

3. 風險分級預警，跨部門整合專業合作。應急管理體系根據風險的嚴重程度進行量化分級管理，如飓風發生後聯邦各部門及非政府組織的反應、國家疾病預防控制中心(CDC) 應急人員的組成等。在風險應急和管理方面，有機整合多部門多專業人員，不僅見效快、成本低，而且較好地解決了平戰結合及知識、隊伍、設備不斷更新的矛盾。

4. 管理規範，不斷完善改進。根據風險管理的實際經驗，制定或修訂各種相關法律法規，使風險管理有法可依。災害管理政策類型多樣，充分考慮了風險的預防、控制和分擔，體現了應急管理政策的權威性和實用性。

5. 災後救助不僅考慮受災人群的身體健康，同時考慮心理恢複問題，體現了人本主義思想。CDC 專家提出了災難後心理影響的金字塔模型(文進等，2006)，金字塔模型從塔尖到塔底的5 個層次依次為: ①統計的個體受害者；②家庭和社會網絡；③救援人員、醫療保健服務提供者及其家庭和社會網絡；④脆弱人群及受影響行業；⑤普通人群及其社區。由此以便開展快速公共衛生評估和監測、傷害和疾病的預防及心理支持工作。

中國針對台風災害的

應急管理機制建設

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中國沿海地區由于其所處的特殊地理位置，每年不可避免地會遭受台風襲擊。随着對台風規律認識的提高，以及多年來應對台風災害的經驗，各省政府逐漸形成了統一指揮、分級管理、以人為本的防台風應急管理機制。

中國自然災害應急管理的現狀及存在問題

目前，中國尚未頒布專門針對台風災害的有關預案和法規，而是将其歸于自然災害的應急管理之中。

國務院是針對自然災害應急管理的最高行政機構，統一領導和指揮各省省委、省政府應對各類突發性自然災害的預防和處置工作。當遭遇重大突發性自然災害時，由國務院成立臨時性指揮機構并擔任總指揮，統一協調各部門、各地區的應急工作；各有關部門和各級地方政府分别負責相關類型的突發性自然災害預防和處置工作，必要時其他部門協助配合，按照突發性自然災害的規模和範圍實行分級管理。

這種應急管理體制具有明顯的部門分工、區域分工的特征，針對單一的自然災害和公共事件能夠較為高效、專業地應對和處理，但是其建立在條塊狀分割的基礎之上，缺乏統一穩定的協調機制，往往難以整合各方的救災抗災力量。

實踐表明，中國政府在自然災害應急管理中普遍存在着以下問題:

1. 部門分割，職責交叉，部門之間的分工協作關系不夠明确，統一協調能力不足，不利于快速反應和資源整合。

2. 部門應急職責劃分不清晰，屬地化管理，導緻部門行動銜接配合不足、管理脫節、協調困難等問題。

3. 各部門、地方政府的信息系統相互分割，缺乏互聯互通、資源共享的信息平台。

4. 法律體系薄弱，應急預案可操作性不強，雖然我國先後制定了關于重大自然災害的《防洪法》 和《防震減災法》 等，不過這些法律本身具有很強的獨立性，缺乏針對單一災種的法規和應急預案，内容籠統，管理部門分散，可操作性不強。

在地方政府層面，經過長期實踐，各級地方政府逐漸形成了各具特色的應急管理模式，可以概括為以下兩大特點:

1. 分兵把口，成立由地方政府牽頭、各有關力量積極參與的專業公共搶險救援隊伍，并組建了指揮、通信、消防、救護、治安、搶險等專門小組，根據災害産生、發展和結束的各個環節，參照各職能部門的功能實行分階段管理。

這種模式有利于發揮各職能部門、各專業救災隊伍的作用。從組織管理看，各應急部門的垂直管理體系較為完備，但部門橫向之間的職責分工關系并不十分明确，職責交叉和脫節現象并存，缺乏統一協調的基礎。

2. 突擊式的群衆運動。一旦某一地方發生了危機，政府、軍隊、民衆就會立即被動員起來，像攻堅戰一樣在短期内迅速組織強大的資源應付，這種方式效益未必最佳。

分兵把口、群衆運動式的應急管理模式在小規模、單一災害發生時較為有效，但在沿海地區發達城市，這樣的自然、經濟、社會複合系統内則顯得力不從心，尤其是随着社會和技術環境的不斷變化，災害發生的潛在可能性在逐步增加。因此，自然災害應急管理模式的适應性變革迫在眉睫。

沿海地區建立基于社會經濟易損性的防台應急響應機制政策建議

台風災害作為沿海地區常見的突發性自然災害，決定了地方政府必須将其應急管理納入日常的公共管理運作之中，而不能僅将其當作是臨時性應急任務。

由于台風災害的發生具有突發性、影響面廣、危害性大等特點，地方政府在開展台風災害應急管理工作中，應該因地制宜地建立防台風的災前預警機制和災中應急處理機制，與各種社會組織和人員以及各行各業緊密聯系，提高台風災害應急管理中處理各方面關系的能力。通過建立完善的災前預警、災中應急處理、災後恢複的防台應急響應機制，可以有效地降低台風災害的不利影響。

從災害綜合管理的角度而言，本文認為台風災害頻發的沿海地方政府應當建立一個專門針對台風災害的應急響應機制，具體由以下幾方面構成：

1. 制訂防台應急預案。設立專門應急管理機構，由地方政府主要領導人牽頭負責處理台風災害引發的各種危機事件的綜合協調，實行行政首長負責制。縱向方面，要建立各級政府及相關部門上下聯動的工作關系，形成省政府領導、銜接地市、下接鄉鎮的應急聯動體系；橫向方面，地方政府的相關工作部門應當分工明确、承擔不同類型的應急管理職責，針對台風災害，由氣象局和水利部門擔負主要職責，财政、民政、農業、海洋漁業、宣傳、電力、電信等部門以及相關企事業單位配合防台風應急管理機構的統籌協調。從根本上來說，地方政府的防台應急響應機制建設應該形成縱向聯動、橫向協調的立體網絡。

2. 構建全面的應急預警體系。從某種意義上說，自然災害的災前預防要比災中管理顯得更加重要，如果能夠在自然災害未能發生之前就及時把産生危機的根源消除，那麼不僅有利于保障社會秩序穩定，還可以節約大量的人力、物力和财力。因此，地方政府應針對所在轄區的氣候環境特征、社會經濟發展水平進行科學分析，發現和總結台風災害應急處置的基本規律和特點，因地制宜地建立完善的台風災害應急預警體系。同時，還要在财政資源上予以支持，将危機預警、預控的資金、物質、技術、人才、設備等所需經費納入地方政府财政預算，并從法律上給予保障。

3. 建立統一的自然災害信息系統和信息公開機制。自然災害應急管理是一項系統工程，通過建立統一的災情信息系統，有利于各級政府以及各部門制訂正确的應急管理對策，不失時機地采取防災減災措施。另外，地方政府在應對自然災害時應注意保障社會公衆的知情權和參與權，依靠地方媒體及時、迅速、準确地将災情信息公開披露，利用輿論的導向作用，正确引導公衆情緒，澄清錯誤信息與消極判斷，避免發生大規模的社會恐慌。

4. 引入政策性金融工具。建立災後恢複、補償的财政保障機制。地方政府應該把災後恢複、補償和社會保障機制結合起來，實行政策優惠，對重建家園的相關稅費能減則減，能免則免。同時，針對地方政府在災後恢複中面臨的巨大财政壓力，筆者認為應該引入政策性金融工具，充分發揮其特有的支持保障性功能和主動性作用。通過采取政策性金融體系的運作來資助災後重建工作，有利于政府資金和社會資源的有效配置。

從國外的經驗看來，政策性金融的業務形式不僅是指一般意義上的政策性貸款，而且還包括一切帶有特定政策性意向的存款(如住房儲蓄、社會保障保險存款)、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、農業保險、公益信托、利息補貼、債權重組、外彙儲備投資等一系列特殊性資金融通行為活動。